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2019地方1号文件:对强化乡村地盘轨制变革作出新1轮安排

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2019-3-16 20:43:30来源:天天逛街网类型:编译编辑:秦惠公

(图片来源:全景视觉)

陈明/文

近日,2019年中央一号文件发布,文件的主题是“坚持农业农村优先发展”。如果说去年一号文件是一份“管全面、管长远”的文件,今年的一号文件则把重心聚焦到了“抓重点、补短板、强基础”上面。这体现出,党的十九大以来中央关于乡村振兴战略的部署渐趋深化细化,也意味着相关政策框架渐甄完善成熟。

文件以农村土地制度改革为牵引,对新一轮深化农村改革作出了细致的安排部署,有不少可以圈点之处,值得深入分析。

改革的推进逻辑

党的十八大特别是十八届三中全会以来,中央围绕深化农村土地制度改革作出了若干重大部署。去年,笔者受有关方面委托对近五年来农村土地制度改革进展情况进行了评估。大致来说,农村土地制度改革涉及到基础性的产权结构改革、土地要素市场发展、土地规划管理体制改革及其他配套改革等多个方面,数下来大小有30多项。

除少数改革事项(如农村土地“三权分置”改革)直接通过规范性文件予以推行外,大量的改革事项都是通过改革试验的方式来推进的。比如,媒体上报道比较多的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革(通常称农村土地“三项改革”),即在全国33个县(市、区)进行了试点;农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款改革(通常称“两权”抵押改革)分别在232个和59个县(市、区)进行了试点;人们不太熟悉的农村土地承包经营权有偿退出改革,也在四川省成都市等3个县(市、区)安排了试点。

试点证明可行和成熟的事项将会被推开或者扩大试点,在适当时候还可能推动法律修订,而试点证明不可行的事项则可能被放弃。去年年底,国务院就过去几年部分改革的试点情况向全国人大常委会作了总结报告,并提出了下一步改革的方向性建议。我们现在在一号文件中看到的,便是在此前改革试点基础上对新一轮改革的一个正式部署。

对新一轮改革方向作出部署

文件要求“全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革”,而对宅基地制度改革则用了“稳慎推进”四个字。据笔者观察,农村土地“三项改革”试点中,集体经营性建设用地入市改革成效最为明显,且经济发达地区要好于欠发达地区;征地制度改革建立了比较完整的制度体系,但实质性的操作效果不够明显;宅基地制度改革进展较为缓慢,山区和生态脆弱地区结合扶贫攻坚中的移民搬迁工作取得了一些进展,但面上突破不大。这样看来,文件部署总体上反映了前期改革试点的情况。

文件明确了“允许承包土地的经营权担保融资”,农民住房财产权抵押问题则未明确提及。主要原因在于,农村承包地经营权的推进比较顺利,但农民住房财产权抵押则遭遇不少问题,核心矛盾在于抵押物处置难度大。日前,人民银行、银保监会等五部委发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》,提出要积极稳妥推广农村承包土地的经营权抵押贷款业务,稳妥开展农民住房财产权抵押贷款业务。这意味着,农民住房财产权抵押改革的进路并没有被堵死,只是还需经历一个更长的探索过程。

农村集体产权制度改革方面,文件要求指导农村集体经济组织在民主协商的基础上做好成员身份确认,尤其要保护外嫁女等特殊人群的合法权利。这项改革自2016年正式启动以来进展颇为顺利,目前改革的试点县(市、区)已经达到300个,甚至有了整省整市的试点。但也要注意,很多地方的改革举措仍然粗放,特别是在成员资格认定问题上采用了“少数服从多数”这种看似民主的做法。实际上,“集体成员权”问题本是一个无解的问题,“票决”并不能化解冲突反而可能促成冲突升级。对这个问题,应该积极发挥协商民主作用,通过协商最大限度地形成共识,有时候通过开放资格“交易”也是个好办法。

强化乡村振兴制度性供给仍然在路上

从目前情势看,改革任务仍然繁重。

农村土地“三项改革”哪一项也不可能单兵突进。宅基地制度改革已成为制约关联改革推进的瓶颈因素。2017年11月,党的十九大后召开的首次中央深改组会议已经决定拓展农村宅基地制度改革的内容和范围。但一年多来,受到机构改革后自然资源部和农业农村部间职能调整的影响,此项改革进展缓慢。下一步宜尽快按照文件要求在宅基地制度改革上取得突破。除了文件中提到的若干改革举措,还需要明确农村宅基地与集体经营性建设用地之间的划分标准和变更程序。因为很多地方的现有的地籍里资料缺少对这两块地的明确划分,这个问题倘长期得不到明确,可能带来政策打架和掣肘问题,影响改革的秩序和效果。

全面推开并不意味着改革的完成,反而可能要面对“更加难啃的硬骨头”。比如,文件已经明确要推开的农村集体经营性建设用地入市改革,虽然建立了比较完整的制度体系和政策框架,但是离“建立城乡统一的建设用地市场”还有很大距离。各地的可入市面积和入市价格极度不平衡,前期试点中还存在入市交易的市场化程度不足、交易价格扭曲、利益分配不合理等问题。其中很多问题必须要通过扩大实施范围以形成统一市场才能得到解决,但这同时也意味着改革本身面临更大考验。这或许就是中国改革的辩证法。

今年文件一个突出特点或者说亮点是提出研究制定(起草)一系列意见或办法。粗略数下来,大约有八九项。土地制度方面,包括抓紧制定“加强农村宅基地管理指导意见”、研究起草“农村宅基地使用条例”、研究制定“农村集体经济组织法”等三条。要注意的是从研究制定到正式出台还有很长的路要走,况且改革中本来也不乏停顿与徘徊。一个明显的例子,去年一号文件要求“全面建立职业农民制度”,一年过去这项改革非但未见公开进展,而且在今年一号文件中回到了“实施新型职业农民培育工程”这一具体工作层次。当然,能够列入文件规划意味着相关工作提上了日程,这已有了一个很好的开端。

(作者系中国社会科学院政治学研究所助理研究员)

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